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有土地出讓收入作為還款來源的土地儲備專項債券，未來是否會更受**者青睞?

　　任何不安全的經濟風險動作都在剪除目標之中。在兩年的堵后門、歪門之后，財政部、國土資源部通過“開正門”發行土地儲備專項債券。

　　中國房地產報記者獲悉，目前，2017年土地儲備專項債券額度已經隨同2017年分地區地方政府專項債務限額下達。此前的6月1日，財政部、國土資源部公布了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(下稱“辦法”)。

　　發行土地儲備專項債券，目的是將土地儲備資產及預期土地出讓收入顯性化，明確地方政府不得以儲備土地，為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，從機制上堵住了地方政府變相舉債的“后門”，并且防范違法違規舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發生。

　　中國農業大學土地資源管理系主任朱道林表示，發行土地儲備專項債券，既是解決地方政府土地儲備資金的重要渠道，也是地方政府債務防控的重點。

　　“專項性”為綱

　　此次推出的土地儲備專項債券，就是為土地儲備“量身打造”。終結地方政府的傳統土地儲備以*押品從商業銀行獲得貸款的融資模式。

　　財政部相關責人表示，2017年從土地儲備領域開展試點，今后逐步擴大范圍。土地儲備專項債券的發行額度，不得突破地方政府專項債務限額的“天花板”，2017年地方政府專項債券總限額是72685.08億元，各省應當在國務院批準的分地區專項債務限額內安排。

　　土地儲備，一直都是地方專項債券資金很重要的投入領域。在北京2017年228億元專項債務限額中，擬投向土地儲備的金額為90億元，占比達39%左右。上海于6月6日招標發行的2017年第一批專項債券，其中新增專項債券規模為331.1億元，主要用于舊區改造、土地儲備、保障性住房等方面，其中包括了20多個土地儲備項目。

　　實際上，土地儲備專項債券推出之前，一系列政策堵住了地方政府利用土地儲備舉債融資的各種套路。

　　2015年以前，地方土地儲備資金來源以銀行貸款為主，其融資模式可以概括為地方政府將儲備土地注入到地方融資平臺，承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，從商業銀行獲得貸款。

　　這一融資模式導致地方融資平臺和地方債務失控，并一度成為唱空中國經濟的主要金融風險點。

　　為了加強對地方政府舉債融資行為的監督，遏制地方政府債務過快增長勢頭，2015年起開始實施的新預算法規定：地方政府通過發行地方政府債券方式舉借債務，除此之外不得以其他任何方式舉債。

　　2016年年初，財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監會四部委聯合下發《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，明確要求自“2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款”，同時各類城投公司等機構不得從事新增土地儲備工作，代之由納入名錄管理的土地儲備機構完成。

　　一位城投業內人士稱，之前所有的政策從源頭上禁止了*押“生地”獲得貸款的行為。過去有很多城投公司等經營性機構拿沒有開發的“生地”作*押，從銀行拿到貸款之后，做土地整理，將整理好的“熟地”進行“招拍掛”，以此獲得土地出讓的收入，再把過去的債務還掉，并通過這種方式來賺錢，這種模式在各地并不是秘密。

　　“地方政府除了土地，沒有太多可向銀行*押貸款的東西。”某公共事務研究所研究員稱，由于地方土地出讓情況不一，土儲機構管理不規范等原因，土儲項目資產違規融資頻發，造成地方政府債務無序增長。當下只留一條通過發行地方政府專項債券方式解決土地儲備資金問題，目的就是嚴禁地方政府違規舉債，嚴防債務風險。

　　蘇寧金融研究院宏觀經濟研究中心主任黃志龍認為，辦法有兩大亮點值得特別關注，即土地儲備專項債專款專用以及土地儲備專項債券的產品設計要符合土地周轉的特點。在當前經濟增長景氣回落，后期穩增長壓力加大的背景下，政府部門特別是地方政府圍繞土地儲備加杠桿，仍是為城市建設籌集資金和穩定**需求的有效途徑之一。在堵住不合規、不合法、處于灰色地帶的“歪門”的同時，監管部門通過透明、規范和市場化、法治化的債券市場，為地方政府圍繞土地儲備舉債提供正規途徑，有效防范違法違規舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等現象發生。

　　供地生態影響不大

　　這次新政的實施，除了堵死地方政府利用土儲舉債的“旁門左道”，也封鎖了依靠儲備土地*押的城投類公司的融資空間。

　　辦法明確，地方各級政府不得以土地儲備名義為非土地儲備機構舉借政府債務，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務，不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。與此同時，土地儲備專項債券發行嚴格對應項目實施;債券期限與項目實際期限相適應;債券安排支出明確到具體項目;土地儲備項目取得的土地出讓收入，按照該項目對應的債券余額統籌安排資金。

　　“土地儲備專項債券，體現了項目收益與融資自求平衡的理念。”財政部有關負責人介紹，土地儲備專項債券發行嚴格對應項目實施，通過專項債券項目作為償債保障，來主動防范化解潛在的風險隱患。

　　在地方債規模迅速擴大的過程中，土地出讓收入不僅是債務舉借的依托，也是債務償還的最終保障。

　　以2012年為例，根據審計署公告，36個地方本級政府中，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7747億元，占這些地區政府債務總額的54.64%。而在全國范圍內，各級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34865.24 億元，占債務總額的37.23%。過于單一集中的債務償還結構加大了地方政府債務風險敞口。

　　這也合理解釋了為什么地方債的創新先從土地儲備開始。

　　業內人士分析稱，土地儲備專項債券的償債資金來源為土地出讓收入，即國有土地使用權出讓收入和國有土地收益基金收入，而這兩項收入在37項政府性基金收入細項中占比分別為78.7%和2.7%，位列第一和第三名。土地出讓收入在地方政府的基金收入中占比超過80%，是名副其實的地方政府基金收入的第一來源。而伴隨著近兩年房地產市場周期上行，土地出讓收入中的國有土地使用權出讓收入，在地方政府性基金收入中的占比也有所抬升，其重要性更進一步。

　　辦法要求，專項債發行要從土地儲備工作屬性和資金周轉使用特點出發，規定土地儲備專項債券原則上不超過5年，具體由省級政府結合項目實際自行確定;土地儲備專項債發行時，可以約定根據土地出讓收入情況提前償還債券本金的條款。

　　宏源證券原債券交易部研究主管何一峰認為，不同的地塊項目，處在不同的城市或同一城市的不同區域，其融資風險與債券發行利率等均有所差異，融資成本因地及期限而定，大概在3.5%～4.2%，比銀行存款略低。

　　有土地出讓收入作為還款來源的土地儲備專項債券，未來是否會更受**者青睞?

　　國泰君安證券銀行業首席分析師王劍表示，辦法出臺最根本是規范嚴格地方政府舉債融資行為，不要以土地儲備的名義導致地方債務的失控。整體來看，土地是優良資產，未來發行利率能否相對低，還要看具體城市發展狀況。

　　何一峰認為，以項目收益償還債務本息只是起到了一個擔保作用，收益覆蓋掉債券本息以后，債券持有人只得到本金利息，沒有超額收益。所以在地王頻出的周期內表明融資需求變大，跟債券收益率沒有關系，就算土地價格大幅上漲，**人得到的收益也是固定的。

　　朱道林表示，項目中披露的預期土地出讓收入只是一個市場分析，土地最終市場價格是通過招拍掛、通過市場競爭實現的。辦法對土地儲備的融資行為進行規范，不會影響到土地儲備運行，也不會對市場供應產生影響。

《電鰻快報》